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　　□李瑞琦 潘威

　　黃河治理是中國自古以來的重要政府事務(wù)，清代河務(wù)最大的特點(diǎn)是商品化運(yùn)作，河務(wù)與白銀直接掛鉤，治河成敗取決于國家財(cái)政力量。

　　清代財(cái)政秉行原額主義，以“量入制出”為原則，對(duì)堵筑黃河等臨時(shí)性開支往往措手不及。尤其嘉道以降，清朝國家財(cái)政漸趨緊張，捐納遂成為河務(wù)用銀的重要來源。

　　捐納又名捐貲，是官府通過授予民眾虛銜或?qū)嵐巽屵x資格等權(quán)利以換取民眾一定數(shù)額銀錢的行為，其主要目的是籌集錢糧應(yīng)對(duì)急需。捐納按其目的可分為軍需、河工、賑災(zāi)、營田四種類型，其中河工捐納專為應(yīng)對(duì)黃河治理而開設(shè)。

　　清朝開國伊始，國家財(cái)政體制尚不完善，財(cái)力無法支撐大規(guī)模支出，且當(dāng)時(shí)仍處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，捐納首先被用于軍事領(lǐng)域。順治六年（1649年），因兵餉不敷使用，即開捐納監(jiān)生一項(xiàng)。大規(guī)模捐納始于康熙十二年（1673年），隨著黃河治理規(guī)模的擴(kuò)大，康熙時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)了用捐納彌補(bǔ)河工用銀不足的提議。康熙十五年（1676年），靳輔受命治理黃河，其治河范圍擴(kuò)展到河南境內(nèi)，較明代潘季馴“黃淮大工”規(guī)模更為龐大。為籌措巨額開支，靳輔曾提出“開捐納事例以助河帑，愿捐銀者照例款上納，愿筑堤者自行認(rèn)地修筑”。這是清代文獻(xiàn)中首次開辦專門河工捐納的提議，但并未得到落實(shí)。康熙三十三年（1694年），于成龍上疏再次請(qǐng)求開辦河工捐納，被康熙皇帝斥責(zé)。河工捐納在順康年間并不普遍，且沒有形成定制。

　　康熙六十年（1721年）仿“陜西賑饑?yán)�”進(jìn)行了一次“河工捐補(bǔ)事例”，成為清代首次開辦的河工捐納。專門的河工捐納制度定型于乾隆前期，河工捐至此成為一種專門的捐納種類。乾隆一朝有3次專門的河工捐納，分別為乾隆十一年（1746年）“新江賑例”、乾隆二十二年（1757年）“河工事例”和乾隆二十六年（1761年）“豫工事例”。乾隆前期，河工捐銀數(shù)、核銷方式等基本框架已經(jīng)被固定，其運(yùn)作方式成為嘉慶、道光兩朝河工開捐的范式。嘉慶時(shí)期河工捐的銀數(shù)及項(xiàng)目多依照此時(shí)的捐納章程，在其基礎(chǔ)上予以刪增項(xiàng)目和增收減收銀數(shù)的調(diào)整。如嘉慶時(shí)期的“工賑事例”等河工捐納均按照乾隆時(shí)期的“川運(yùn)事例”章程辦理。乾隆年間舉辦的“川運(yùn)事例”雖不是專門為河工開捐，但其章程成為嘉道年間“土方事例”“武陟事例”“豫東事例”等河工捐納銀規(guī)模、核銷方式的“慣例”。

　　清朝財(cái)政支出共計(jì)15大類，其中河工支出是重要的組成部分，常例支出每年即可占到12%之多，遇到大工和另案的年份，甚至?xí)�達(dá)到30%�？登瑑沙�，國庫相對(duì)充盈時(shí)尚不時(shí)需要依靠捐納解決河務(wù)支出；嘉道時(shí)期，國家財(cái)力非常緊張，修治黃河對(duì)國家財(cái)政的壓力也迅速顯現(xiàn)。在定額河工銀制度運(yùn)作不力的情況下，捐納自然成為嘉道兩朝籌措河工用銀的重要手段。

　　嘉道時(shí)期河工捐納的重要性十分突出。乾隆執(zhí)政的60年中，開辦7次捐納，年份合計(jì)15年，其中河工捐納僅有3次。嘉道兩朝合計(jì)55年，舉辦13次捐納，開捐年份達(dá)到26年，有10次專門為河工而開設(shè)。嘉慶皇帝即位之初就強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在軍需、河工各項(xiàng)動(dòng)用，均出常年經(jīng)費(fèi)之外，國家度支有常，實(shí)不能不預(yù)為籌備。斯時(shí)既別無善策，姑照所請(qǐng)，暫開豫東事例，此朕萬不得已之舉，非以捐納為必可行也�！迸c之相仿，道光皇帝即位之初曾下旨禁止捐納，但財(cái)力支絀使得道光帝無奈采用開捐。

　　河務(wù)官員作為一種技術(shù)型官僚，不僅要具備一般官僚的行政素養(yǎng)，更要掌握專業(yè)治河知識(shí)。在清代，河務(wù)官員獲得專門河務(wù)知識(shí)和技術(shù)的主要途徑為“河道歷練”，但頻開河工捐納導(dǎo)致大量缺乏治河才能和經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)入河務(wù)管理體系，已經(jīng)嚴(yán)重影響到河工官員隊(duì)伍的出身。嘉道時(shí)期，除了南河總督、東河總督，中下層河務(wù)官員幾乎全為捐納出身。

　　可以說，“捐官”增多也是河務(wù)部門在嘉道時(shí)期運(yùn)轉(zhuǎn)低效、缺乏創(chuàng)新的原因之一。順康雍乾時(shí)期，河務(wù)領(lǐng)域能臣輩出，在河工技術(shù)、財(cái)務(wù)制度、管理方式等方面多有成就。而嘉慶之后，雖然清廷日益重視河工，且屢興大型工程，但并沒有涌現(xiàn)出治河能臣，擅河工者鳳毛麟角。嘉道時(shí)期的黃河治理缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，治河技術(shù)也從“疏堵并重”轉(zhuǎn)為重用磚工、拋碎石等“防堵之法”。這類技術(shù)雖然保證了黃河下游在嘉道時(shí)期沒有出現(xiàn)全河改道，但從長遠(yuǎn)來看，這一做法加速了下游淤高，導(dǎo)致黃河在道光后期無法可治，只能改走新道。

　　來源：中國水利報(bào) 2020年11月19日